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两年四审 环保法“大修”过会

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4月24日下午，十二届全国人大常委会第八次会议闭幕，表决通过了新修订的环境保护法修订草案。现行环保法于1979年试行，1989年颁布，迄今已施行25年。此番环保法的修订，2012年8月曾初审，后又历经了三次审议，波折颇多。

“我们国家的立法制度，修改法律一般是三审，环保法修改是四次审议，说明这部法律非常重要，还说明在修法的过程中有一些问题需要更多次的审议，”全国人大常委会法工委副主任信春鹰表示，“所以从审议可以看出来，全国人大对这部法律的修改是高度重视的。”

而在刚刚表决通过的环保法修订草案中，针对现在环保领域普遍存在的区域限批、排污许可等制度层面的问题，都有所完善。此前备受关注的公益诉讼主体亦有所拓展。

有全程参于立法进程的人士评价，认为取得“不少制度性突破”，但也有委员认为部分细节还可以加码。

而列席本次常委会分组审议的湖南省人大常委会副主任谢勇则说的更为直白：“至少这部法立出来以后，要能够做到这么几点：该收的能收得上，该罚的能罚得到，该管的能管得住，该停的停得下，该关的能关得了，该治的能治得好。”

根据规定，修订过的环保法将于明年1月1日执行。

“总量”“标准”齐抓

从某种意义上说，从去年开始在中国东部肆虐的雾霾现象，成为促使本次环境保护法修订草案，更加注重防控制度建设的一剂催化剂。

有人大常委委员在分组审议时表示，中国东部的十个省市，从北京、天津一直到海南岛，92万平方公里的土地，在全世界陆地面积里仅占0.6％，但是这个区域的煤炭消费量却占到全世界的21％。

“把0.6％和21％两个数字一比较，大家就可以理解为什么雾霾这么严重。”丁仲礼委员说。

在提交本次常委会审议的四审稿第四十四条中规定：国家实行重点污染物排放总量控制制度。重点污染物排放总量控制指标由国务院下达，省、市、自治区、直辖市人民政府负责分解落实。企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时，应该遵守重点污染物排放总量控制指标。

但实践中，确定污染物排放总量并非易事。

确定污染物排放总量需要有一个前提，即知道某个地区的环境容量到底是多少。但由于环境容量在不同季节、不同区域、不同天气条件下都会发生变化；且污染物在区域间会发生迁移，比如雾霾，其跨区域的输送量就非常大。

因此，在丁仲礼委员看来，污染物排放的制度建设应该“两手抓”，一方面抓总量控制，另一方面是抓标准提高。

“提高排放标准非常关键，建议环保部门把总量控制同标准提高结合起来，成为我们国家环境保护的基本制度。”丁仲礼委员表示。

因此，在分组审议时，他提出应该将四审稿第四十四条“国家实行重点污染物排放总量控制制度。”修改为“国家实行重点污染物排放总量控制和污染物排放标准逐步提高相结合的环境保护制度”。

但在最后表决通过的环境保护法修订草案中，上述建议并未全部得以采纳。

除了完善区域限批之外，进一步拟定排污许可管理制度也成为本次修法的重要内容，且随着审议次数的增多，相关制度框架的口子“扎的更为密实”。

据环保部相关人士表示，今后排污许可的管理将成为环境管理的主线，而此前的相关规定“过于原则，缺乏可操作性”。

草案二审稿中，第四十一条曾规定：国家依照法律法规实行排污许可管理制度。在征求地方意见时，有专家认为，上述规定应进一步细化，今后才能够“落地”。

因此，在四审稿中增加了：实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者，应当按照排污许可证载明的要求排放污染物。

而在本次四审稿分组审议时，就有常委委员明确提出，应当取得而未取得排污许可证的企业事业单位和其他生产经营者“不得排放污染物”。

在最终表决通过的环境保护法修订草案中，将上述意见纳入。相关法条规定：“实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当在排污许可证载明的范围内排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物”。

扩大公益诉讼主体

环境公益诉讼的主体范围，是环保法修改中另一个颇受关注的焦点。

在此前的草案稿中，曾将公益诉讼主体范围规定为“中华环保联合会及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”，后又扩大为“在国务院民政部门登记的相关社会组织”。

在上一次审议时，常委会组成人员多数意见认为，应当进一步扩大提起公益诉讼的主体。因此，在本次四审稿中，汲取了此前审议和征求意见过程中各方的意见。

据此，本次四审稿第五十八条中规定，将提起环境公益诉讼的主体扩大到“在设区的市级以上政府民政部门登记的相关社会组织”。同时规定，符合规定的社会组织向人民法院提起诉讼的，法院应当受理。

此外，为了防止社会组织以诉讼谋取利益情况的发生，草案明确规定，提起诉讼的社会组织不得通过诉讼谋取利益。

针对上述规定，国内从事环保领域工作的NGO机构表示欢迎。公众环境研究中心主任马军在接受采访时表示，现在将机构注册在区县一级的环保组织数量不少，如果新的规定包括上述在区县一级注册的众多机构，则公益诉讼主体的范围将“有很大扩充”。

其实，在本次四审稿的审议过程中，也有参与分组审议的委员表示，公益诉讼主体的范围应进一步厘清。

“‘设区的市级以上人民政府’的定义并不很清楚，因为北京市也是设区的，地级市也有设区的，到底是什么级别的，应该给予明确说明。”在分组审议时，王毅委员表示。

因为从实践来看，依照1998年社团登记管理条例，目前民政部针对一个地区从事同一领域业务范围的社团，一般每级政府机构只批准一个社团机构；另一方面，则是很多地方成立的环境法庭却无案可审。

据此，王毅委员建议，应明确公益诉讼主体“在地市级机构登记即可”。

自然之友公众参与团队负责人葛枫则直言，鉴于注册登记的困难，目前国内的很多环保组织还都是以环保志愿者的身份在从事环境保护的推动工作，已经注册的相当一部分环保组织也都在区级的民政部门登记，这一规定事实上依然将很多环保组织排除在外了。

自然之友此前建议，希望环保法修订可以进一步放开对公益诉讼主体资格的限制，将环境公益诉讼的主体范围扩大到“所有依法登记的从事环境保护工作的社会组织”。

不过，对于诉讼主体的数量，据了解，在此前的立法评估中曾做过相应的数量统计，结果显示，拥有诉讼资格的公益诉讼主体已覆盖了全国的各个省市。

通过的法案在对于公益诉讼主体的表述中，还有一处相较四审稿发生了微小变动。

在第五十八条第二款中，此前规定“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好”。而在通过的法案中，将“信誉良好”修改为“无违法记录”。

上述更改，源自本次分组审议时有委员提出，“信誉良好在实践中难以衡量，建议用更清晰的标准”，这一建议同样也被自然之友等环保组织提及，并最终由立法机关采纳。

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